Où l’on voit que l’EASA, sous couvert de simplification et d’harmonisation de la réglementation européenne, est parvenue à créer des situations inextricables menant au chaos réglementaire !
Ce jour, dimanche 25 mars, l’Association nationale des pilotes instructeurs (ANPI) a diffusé le communiqué ci-joint, émanant de son comité directeur :
« Vous êtes nombreux à nous faire part de vos inquiétudes suite à la publication sur le site de la DGAC d’un texte invitant les aéroclubs à travailler dès à présent aux documents déclaratifs des DTO. Cette suggestion prématurée arrive alors que les textes européens issus de l’EASA ne sont ni votés, ni publiés suite à des difficultés rencontrées.
Après avoir consulté et reçu un avis (rapporté en fin de ce message) des membres de notre cellule juridique (constituée de deux avocats spécialisés et d’un juge honoraire), nous avons écrit au Directeur général de la DGAC pour lui faire part de cette incohérence et de notre surprise. Voici le texte du document que nous lui avons adressé :
« Il a été écrit tout récemment par des agents de la DSAC centrale et de plusieurs DSAC/IR, que la DGAC aurait pris la décision de mettre en application les DTO au 08 avril 2018. Or, les textes européens, pour diverses raisons ne sont toujours pas signés.
Cette information DGAC, présente sur le site du ministère, devrait être fortement relayée ce week-end lors du congrès de la FFA. Les présidents de clubs déjà informés demandent d’ailleurs dès à présent aux instructeurs de préparer les dossiers DTO pour les transmettre à l’autorité nationale.
Ainsi, depuis le début de cette semaine, l’ANPI est submergée par les appels de ses instructeurs qui se demandent à juste titre comment faire pour respecter des textes qui n’existent pas…
Nous leur répondons de surtout ne rien faire tant que la notion de DTO n’a pas d’existence légale. Avons-nous tort ? Existe-t-il une dérogation européenne qui permette à une autorité nationale compétente (ANC) d’agir ainsi ? À défaut, nous estimons que les principes fondamentaux du droit européen tout autant que ceux du droit national nous donnent raison. Nos juristes nous le confirment très clairement : un texte de droit non voté n’existe pas et personne ne peut imposer son application puisqu’il peut encore être modifié ou abandonné. De plus, il doit être disponible dans la langue de celui qui est chargé de l’appliquer avant d’entrer en vigueur.
Dans ce contexte, une pagaille s’installe.
Ainsi, certains envisagent déjà de consacrer leurs séminaires RSFI (newsletter FI n° 46 de la FFA) à l’arrivée des DTO dans les aéroclubs. Or, les stages RSFI sont une mise à jour de la qualification des FI. À ce titre, ils sont rigoureusement encadrés pour leur programme par un texte EASA. Cela exclut de les consacrer à la constitution de dossiers DTO au détriment du maintien de la qualification FI. Il nous semble que cela devrait être rappelé par l’autorité de surveillance.
De même, certains organismes concernés par l’activité montagne et voltige ont reçu une note de leur DSAC les incitant fortement à déposer rapidement, avant le 8 avril 2018, un dossier DTO sous peine soit disant de perdre le droit d’exercer leur activité au prétexte que la période de transition serait supprimée !
Dans ce contexte, l’ANPI doit pouvoir rapidement adresser à toute la communauté des instructeurs, un communiqué sans équivoque. Le temps presse. Nous envisageons de le faire dès que possible, tant le désordre actuel nous paraît grand et inquiétant.
Pourriez-vous auparavant, Monsieur le directeur général, nous faire connaitre dans les meilleurs délais votre position sur le sujet. Afin d’éviter toute confusion, il nous apparaît qu’une mise au point urgente s’impose, compte tenu de l’actualité de ce week-end notamment. »
Le Directeur général de la DGAC, par l’intermédiaire du Directeur de la DSAC, nous a aussitôt apporté la réponse suivante :
« Le règlement européen fixe aujourd’hui le 8 avril 2018 comme la date butoir au-delà de laquelle les organismes de formation déclaré au sens du JAR (RF JAR FCL) seront tenus de se conformer aux dispositions applicables aux ATO (Part ORA).
A cette date le règlement européen devait être modifié par la Commission Européenne pour inclure une nouvelle annexe relative aux organismes de formation déclaré européen (DTO). Le texte relatif au DTO avait d’ailleurs fait l’objet d’un vote à l’unanimité au comité AESA des 24 et 25 octobre 2017. Ce vote montre que son contenu ne fait plus l’objet d’aucun débat. Néanmoins sa publication formelle au JO UE d’abord planifiée début avril a finalement pris du retard pour des raisons purement administratives et interviendra en tout état de cause après le 8 avril 2018.
Aussi si rien n’est fait les organismes de formation déclarés au sens du JAR (RF JAR FCL) auront comme seules alternatives d’arrêter leur activité de formation ou de se conformer aux dispositions ATO (Part ORA) pour les poursuivre.Il est entendu que le basculement vers le statut d’ATO n’aurait pas de sens pour les quelques mois précédant la publication du règlement européen modifié instaurant le régime de DTO qui est bien plus adapté aux activités concernées.
Dès lors la DSAC a très logiquement décidé de notifier une dérogation au règlement européen dans l’attente du DTO. La dérogation qui sera notifiée visera à anticiper le texte relatif au DTO tel qu’il a été voté au comité des 24 et 25 octobre, version dont le contenu, nous le rappelons une nouvelle fois, ne fait plus l’objet d’aucun débat.
Cette anticipation permettra dès le 8 avril 2018 d’offrir aux organismes de formation déclarés au sens du JAR la possibilité de basculer vers le régime du DTO qui leur est bien plus favorable. Anticiper ce basculement vers le DTO se justifie d’autant plus qu’il permettra de continuer à offrir des solutions de formation aux pilotes candidats aux qualifications additionnelles (notamment voltige, montagne).
En effet il est important de noter qu’au 8 avril 2018 entreront également en vigueur les dispositions européennes relatives aux qualifications additionnelles (voltige, montagne, remorquage) (aucun nouveau report n’est prévu pour ces titres). Dès lors à compter de cette même date un pilote titulaire d’une licence européenne qui souhaite acquérir une qualification additionnelle pour pratiquer sur un aéronef qui relève du règlement européen n’aura pas d’autres choix que de s’adresser à un organisme de formation européen qui en l’absence supposée de dérogation ne pourrait être qu’un ATO.
En d’autres termes ces pilotes ne pourront plus s’adresser aux organismes de formation déclarés au sens du JAR qui compte tenu de leur statut actuel ne seront pas autorisés à dispenser des formations européennes pour les qualifications additionnelles. La conséquence sera l’arrêt pure et simple de toute formation aux qualifications additionnelles dans les organismes de formation déclarés au sens du JAR. Aussi anticiper le dispositif DTO offre dès lors une solution pour la continuité de ces activités de formation. Les organismes en question en basculant DTO (dont les privilèges inclus les formations aux qualifications additionnelles) pourront poursuivre leur activité sans interruption. »
Nous avons remarqué plusieurs hiatus au travers de cette option. Citons en deux :
D’une part, la DGAC ne dit pas qu’elle possède la dérogation attendue, mais seulement qu’elle va en solliciter une auprès de l’EASA. Il n’est pas sûr du tout qu’elle puisse l’obtenir dans un univers de culture majoritairement anglo-saxon . Nous attendons la suite pour savoir ce qu’il en est.
D’autre part, ce choix baroque que tente la DGAC, introduit une inégalité de traitement entre les OD basées sur le type d’enseignements qu’ils comptent dispenser. Certains OD qui dispensent à la fois des formations PPL, voltige et montagne, se retrouvent même de ce fait dans une situation inextricable.
De plus, la DGAC outrepasse, par ce moyen, ses droits et s’assoit sur les règles de la libre entreprise. En effet, elle contrevient à la liberté du choix de chacun, prônée par l’EASA et inscrite dans les principes fondamentaux du droit européen, quant à la méthode qui lui convient le mieux pour exercer son activité tout en respectant les critères communs fixés.
Aussi notre président, en accord avec le comité directeur de l’ANPI a fait part des observations suivantes aux plus hautes autorités de la DGAC :
« Je prends acte de votre position et expliquerai votre argumentation. Toutefois, je remarque de fait que la DGAC distingue le cas des qualifications voltige et montagne, qui devraient passer par des ATO dans l’attente des DTO, du cas de la formation au brevet PPL qui, dans l’attente des DTO n’a pas besoin de passer par les ATO.
Autrement dit, les organismes ordinaires ont une période transitoire, mais pas les organismes spécialisés voltige et montagne. Pour ma part, je ne connais pas dans les règlements européens le texte qui prévoit et institue cette différence de traitement.
J’observe au demeurant que si on réussit à obtenir la faculté dérogatoire d’anticiper l’application d’une partie d’un texte non publié, on a déjà, ainsi que le prévoient les textes européens (sans besoin de dérogation), sur la base d’une notification et par le biais d’une simple déclaration justificative et motivée, tout à fait la possibilité réglementaire de retarder pour raison grave et légitime l’application d’une autre.
Cela éviterait de considérer qu’un organisme indépendant, spécialisé montagne ou voltige, est tout à fait capable en moins de huit jours de déposer un dossier sans disposer du règlement traduit adéquat.
Force est de constater qu’il y a aura, au moins pour les DTO spécialisés qui ne sont pas affiliés, beaucoup trop de précipitation pour écrire et adopter sereinement les documents constitutifs de leur fonctionnement. La matière exige une certaine prudence d’écriture lorsque l’on dépose un dossier qui fera force de règles opposables en cas de drame. Je n’ose imaginer la recherche des responsabilités et l’imbroglio juridique en cas d’accident.
Par ailleurs, je suis perplexe quand je constate que l’autorité de surveillance, pourtant draconienne à juste titre pour délivrer des homologations, ne semble pas réagir face à une annonce telle que celle faite récemment sur le but et le contenu de certains stages RSFI ou RSFE à venir.
Enfin, je souligne que le texte actuel des DTO, qui n’est effectivement plus discuté dans ses termes, reste d’application complexe et voisine de celle des ATO. En particulier, la version en anglais à laquelle nous avons eu accès, ne solutionne pas du tout la particularité du fonctionnement associatif des clubs français au regard du droit national. En particulier, rien ne change dans la question fondamentale de l’existence d’un lien de subordination des bénévoles. »
Dans l’immédiat nous vous conseillons de rester très prudents. Notre devoir est de vous avertir et de vous faire prendre conscience de la complexité de la situation à venir. Nous ne pouvons pas nous y opposer. Notre pouvoir n’est pas administratif. Il se limite à dresser un constat et à soulever les problèmes auxquels chacun s’expose (y compris les agents administratifs).
Rapprochez-vous rapidement de vos dirigeants, pour si possible ne rien faire d’irrémédiable avant que la réglementation ne soit stabilisée, votée, publiée et adoptée. Vous aurez, à partir de son entrée en vigueur, largement le temps pour vous mettre en conformité et pour vous engager sur la base de textes sûrs. Nous ne manquerons pas de vous faire parvenir en temps utile, comme promis et comme nous l’avions fait pour les ATO, les programmes approuvés que vous attendez.
Nous insistons pour vous rappeler qu’aujourd’hui aucun programme ne peut vous être présenté comme étant approuvé par quiconque, puisqu’il n’existe pas de référence réglementaire pour pouvoir le faire .Nous restons donc prudents et réservons la publication des nôtres.
Il y a actuellement beaucoup trop de précipitation dans la publication de documents relatifs aux DTO. La sérénité exige une certaine prudence. On ira probablement vers les DTO mais il n’est pas exclu d’envisager des ALTMOC pour en faciliter l’application. Espérons-le, car le texte actuel (nous avons eu un accès au projet en anglais) reste d’application complexe et voisine de celle des ATO. En particulier, il ne change rien dans la question du lien de subordination des bénévoles.
Nous respectons le choix de la DGAC mais nous faisons savoir que nous sommes surpris par la manière discutable et la méthode fragile choisies. Tout cela nous semble correspondre difficilement avec les us et coutumes de notre droit national. (Droit auquel chacun se trouve inexorablement confronté en cas de recherche de responsabilité).
PS : Avant d’écrire tout ce qui précède, nous avons consulté des professionnels du droit et de la justice. Voici un bref extrait de l’avis formulé par cette cellule juridique, après consultation d’un avocat spécialisé en droit administratif :
« Ce jour, il n’apparaît toujours pas que le règlement européen instaurant le DTO ait été publié au Journal officiel de l’Union européenne. Il n’est donc pas encore entré en vigueur. Par conséquent, l’autorité nationale n’est pas en mesure de publier un arrêté d’application au Journal officiel de la République française.
À supposer que le règlement européen DTO et son arrêté d’application en France entrent en vigueur, les organismes en question ne disposeraient pas d’un nombre de jours suffisants pour prendre connaissance du texte définitif rédiger leurs programmes de formation voltige ou vol montagne et les faire approuver par la DGAC, trouver et désigner leur responsable pédagogique et leur responsable de la sécurité, rassembler toutes les pièces du dossier, remplir les formulaires
C’est manifestement impossible dans un si bref délai.
Que se passe-t-il si ces mêmes textes sont publiés seulement le 8 avril ? Aucun acte administratif ne peut soumettre un droit à une condition irréalisable ; il serait annulé pour excès de pouvoir par le tribunal administratif.
Peut-on objecter que vous aviez l’obligation d’anticiper l’entrée en vigueur des textes ? Non, un texte qui n’a pas été publié ne peut pas produire d’effets juridiques (et ne peut donc imposer aucune obligation), sauf s’il est rétroactif – ce qui est exclu par l’article 2 du code civil. D’ailleurs, comment anticiper l’entrée en vigueur d’un texte qu’on ne connaît pas, puisqu’il n’a pas été publié. » ♦♦♦