Trafic commercial, contrôleurs et stratégie de la DSNA selon un rapport du Sénat
Examiné par la commission des finances du Sénat en novembre 2025 dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026, le rapport de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables », avec Vincent Capo-Canellas (Union des démocrates et indépendants, UDI) comme rapporteur, aborde la situation de différents organismes, de Météo-France à l’Institut géographique national (IGN) sans oublier le Budget annexe (contrôle et exploitation aérien), notamment l’évolution des redevances de navigation (Budget annexe Contrôle et Exploitation aériens ou BACEA), pour la Direction générale de l’Aviation civile (DGAC).
De l’évolution du trafic aérien commercial
Il est noté que « les conséquences de la hausse de la fiscalité du transport aérien se font ressentir sur le trafic et aggravent la crise de la desserte du territoire national ». Si le transport aérien a connu « la pire crise de son histoire » à partir de 2020 (post-Covid), on note une « croissance très dynamique dans les pays de l’arc méditerranéen et dans l’Europe de l’est alors que le trafic ralentit dans les pays de l’Europe du nord ».
Si les pays du sud de l’Europe ont retrouvé en 2024 des niveaux de trafics nettement supérieurs à ceux observés en 2019, les pays du nord de l’Europe n’ont pas retrouvé le niveau d’avant crise. Ainsi, « la croissance du trafic aérien en France atteint 1,9% au cours du premier semestre 2025 » – loin des 5% rencontrés jadis et des 3% enregistrés ailleurs en Europe récemment. La DGAC table sur une croissance de 1,8% en 2025, de 1,3% en 2026 et de 1,7%
en 2027. Tout ceci relativise les études prospectives diffusées par le passé.
Sur les courtes et moyennes distances, la dynamique de croissance s’essouffle au deuxième trimestre 2025, « très probablement en lien avec l’augmentation très significative du tarif de solidarité de la taxe sur le transport aérien de passager » (TSBA), entrée en vigueur le 1er mars 2025. Côté trafic domestique, il s’affaiblit, étant inférieur de 26% au premier semestre 2025 par rapport à son niveau de 2019. L’aviation d’affaires souffre aussi, avec la TSBA, la DGAC ayant constaté un effondrement de cette activité (-22%) au troisième trimestre 2025. Le rapporteur de la mission s’interroge sur le « bilan global coûts-bénéfices, pour le budget de l’État et l’économie, d’une mesure de nature à menacer la pérennité de la filière en France face au rendement de la TSBA sur l’aviation d’affaires » (40 millions d’euros par an).
Aussi, « dans un contexte de pénuries d’avions, les compagnies aériennes, notamment celles à bas coûts (low cost) qui desservent essentiellement les lignes intérieures, sont « incitées à déplacer leurs avions sur les lignes les plus rentables, notamment dans le sud de l’Europe ». Le phénomène devrait s’aggraver en 2026. Certains aéroports de proximité « pourraient perdre toutes leurs lignes l’été prochain » selon l’Union des aéroports français (UAF), la hausse de la TSBA ayant « particulièrement dégradé la compétitivité de ces petits aéroports régionaux en augmentant leurs coûts de touchés (Ndlr : prestations facturées à l’escale, de l’atterrissage au stationnement en passant par le débarquement des passagers), devenus 42% plus chers que la moyenne européenne ».
Alors que la DGAC souligne que « la France se positionne parmi les pays européens ayant
la plus forte fiscalité du transport aérien, avec l’Allemagne, les Pays-Bas, le Royaume-Uni
et le Danemark », le rapporteur se dit non surpris « par les conséquences de cette hausse inédite et déraisonnable de la fiscalité du transport aérien ». Extrêmement handicapante,
elle « aura par ailleurs des conséquences économiques bien plus larges sur l’emploi ou l’attractivité touristique du pays par exemple » – la France est régulièrement le pays le plus visité au monde…
On note que les contraintes budgétaires, inflation comprise, menacent les aides de l’État aux liaisons aériennes d’aménagement du territoire (LAT) – compensations financières demandées par les transporteurs opérant sous convention – comme celles reliant Aurillac, Brive, Castres, Rodez, Tarbes à Paris ou encore Limoges à Lyon, Strasbourg à… Amsterdam, Madrid ou Berlin.
Via le Budget annexe Contrôle et Exploitation aériens (BACEA), on note qu’en 2019, l’État avait perçu 2,2 milliards d’euros de recette d’exploitation (taxes de survol du territoire national). Mais le résultat est tombé à 821 millions en 2020, du fait de la chute vertigineuse du trafic aérien et du report de paiement des taxes et redevances par les compagnies aériennes. Ce n’est qu’en 2023 qu’un résultat supérieur à celui de 2019 a été retrouvé. Les montants devraient être en hausse en 2025 et 2026 avec une hausse plus forte que prévu du trafic en transit.
Des besoins en nombre de contrôleurs
La mission s’est posé la question du recrutement de nouveaux contrôleurs aériens, à savoir
s’il sera « suffisant pour absorber le double choc de la hausse du trafic et d’une vague massive
de départs à la retraite ? » Après une réduction d’effectifs pendant la crise, le solde annuel de création d’emplois à la DGAC est positif depuis 2024, pour répondre au « besoin de recruter rapidement de nouveaux contrôleurs » et faire face à la reprise du trafic aérien et aux nombreux départs à la retraite avant la fin de la décennie, sachant que la formation d’un contrôleur nécessite 5 années. Ainsi, en 2025, l’effectif des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) devait augmenter de 128 emplois à plein temps, avec l’entrée en formation de quatre nouvelles promotions de stagiaires au cours de l’année passée. Avec 78 embauches programmées en 2026, quatre nouvelles promotions de 40 élèves sont prévues. 150 à 160 recrutements de nouveaux ICNA par an sont ainsi programmés jusqu’en 2027.
La DSNA compte actuellement environ 7.000 agents.
Malgré cela, le rapporteur craint que les recrutements envisagés soient insuffisants pour absorber le trafic, la DGAC ayant notamment alerté sur « la très grande tension de la capacité de contrôle aérien en Polynésie française ainsi qu’aux Antilles ». Avec les nécessaires « améliorations de la performance du contrôle aérien » (modernisation des outils, organisation du travail), le rapporteur « craint que le déficit quantitatif de contrôleurs ne se traduise par une situation de sous-capacité chronique du contrôle de la navigation aérienne, qu’il sera très difficile et long à combler du fait de la durée de formation des contrôleurs ». D’où « des retards massifs non maîtrisés, des sources de pertes financières colossales pour l’économique du transport aérien mais aussi, outre des pénalités, de moindres recettes substantielles pour le BACEA ».
Et le rapporteur de critiquer une « vision court-termiste qui se focalise sur le seul coût de recrutement d’un contrôleur sans prise en compte de l’ensemble des conséquences économiques, potentiellement bien plus lourdes financièrement, induites par son non-recrutement ». Il considère que « le risque financier du recrutement excessif de quelques contrôleurs, si les prévisions de trafics venaient à être revues à la baisse, apparaît incomparablement moins élevé au rapporteur que celui résultant de recrutements sous-dimensionnés par rapport au volume de trafic réellement constaté ».
Une étude de la Commission européenne (mars 2025) souligne qu’une capacité de contrôle « même faiblement insuffisante (…) induit une augmentation très significative des retards observés. Inversement, une capacité légèrement excédentaire provoque une forte baisse des retards constatés », les bénéfices économiques étant alors significatifs. Ce rapport précise que les retards des vols provoqués en Europe, suite à une inadéquation entre trafic et capacité de contrôle, ont généré 2,8 milliards d’euros de pertes financières pour les compagnies en 2024, sans oublier d’autres pertes (carburant et quotas d’émissions avec l’impossibilité de suivre des trajectoires plus optimales). Le contrôle aérien français serait responsable de 21% de ces retards soit 600 millions d’euros de pertes. Au total, en Europe, « les impacts annuels du manque d’efficacité des services du contrôle aérien peuvent être estimés entre 4 et 6 milliards d’euros ».
De plus, « alors que les performances du contrôle aérien sont plus mauvaises que jamais, l’effet des mesures d’efficience prévues par le protocole social reste imperceptible » souligne le rapporteur. En 2026, les dépenses de personnel de la DGAC, le principal poste de dépenses du budget annexe, devraient augmenter de 48 millions d’euros (+3%) pour atteindre 1.442 millions d’euros. Ces augmentations ont pour principale origine les mesures catégorielles accordées aux agents de la DGAC suite à un accord social pluriannuel signé au printemps 2024. Pour « favoriser la paix sociale », la DGAC se livre à « un exercice de contractualisation atypique au sein de la fonction publique ».
Mais contrairement à ces prédécesseurs, ce « protocole comprend de vraies mesures de performances telles qu’un programme de restructuration des implantations de la Direction des services de la Navigation aérienne (DSNA), des dispositifs d’optimisation de l’organisation du travail des contrôleurs et des équipes techniques ou encore une réduction de la période de formation des contrôleurs » – Pour la « restructuration », on a déjà vu récemment les 5 BTIV devenir plus que 2…
D’où les contreparties financières prévues pour l’ensemble du personnel de la DGAC (+100 millions d’euros par an de charges de personnel). Pour le rapporteur, il est « nécessaire d’évaluer rapidement et de la façon la plus précise possible l’efficacité des mesures de performances, tout particulièrement en termes d’organisation du temps de travail des contrôleurs » avec de possibles ajustements. Pour l’heure, l’amélioration de la performance n’est pas perceptible « bien au contraire » et « le service rendu par la DSNA semble se dégrader de façon alarmante », avec un contrôle aérien français « largement le plus principal contributeur de retards en Europe », la situation s’étant aggravée en 2025, avec +50% de retards par rapport à 2024 tandis qu’en Europe, les performances des services de contrôle
de la navigation aérienne s’améliorent.
Le rapport rappelant l’incident majeur survenu en décembre 2022 à Mérignac et la principale recommandation du BEA, on note que la « DGAC a entrepris d’installer un système de contrôle des présences des contrôleurs sur leur lieu de travail ainsi que sur leur position de contrôle », avec badgeuses biométriques déjà installées dans 5 centres en route (CRNA) ainsi qu’à Roissy, Orly et Nice. Le déploiement complet du dispositif est prévu d’ici à la fin du deuxième trimestre de 2026, soit près de quatre ans après les faits.
Si les contrôleurs ont fait de la résistance face aux badgeuses, l’exemple de Mérignac a montré des « dérives » ne se limitant pas au secteur de Bordeaux. Le BEA pointait alors
« la pratique des chefs de tour consistant à réduire les effectifs réellement présents par rapport aux effectifs prévus par le tableau de service, cette pratique étant connue et implicitement tolérée par l’encadrement ». S’il manque des contrôleurs au niveau national, faut-il encore que ceux actifs soient présents à leurs postes en concordance avec le tableau de service pour éviter un regroupement de positions sur un seul contrôleur… Un audit de la DGAC confirmait alors que « la DSNA n’était pas en mesure de démontrer que les heures de contrôle déclarées par les contrôleurs aériens et transmises à la Gestion centralisée de la DSNA pour le suivi et la prorogation des licences avaient été effectivement réalisées ». En d’autres termes, l’Autorité française ne respecte pas les exigences réglementaires qu’elle impose dans d’autres domaines aux utilisateurs. Ca la fout mal, non ?
De la stratégie de la DGAC et de la DSNA
Le rapport annonce que les investissements de la DSNA sont en retrait par rapport aux engagements pris auprès de la Commission européenne et des compagnies aériennes.
En 2026, les dépenses d’investissement du BACEA devraient progresser de 46 millions (principalement pour la DSNA) pour un total de 437 millions d’euros. Le programme « Navigation aérienne » représente environ 85% des dépenses d’investissement effectives du BACEA soit 367 millions d’euros. Mais « dans un contexte d’augmentation du trafic aérien (…), face au retard technologique du contrôle aérien français et à la situation d’obsolescence de certaines infrastructures, parfois extrêmement critiques, de la DSNA, cette situation ne peut qu’être source d’inquiétude » note le rapporteur.
Avec des crédits en retrait par rapport à la trajectoire définie en 2023 (près de 100 millions
en moins en 2025), la majeure partie des annulations a affecté les dépenses d’investissements de la DSNA pour ne pas compromettre la mise en oeuvre du protocole social sur lequel la DGAC s’était engagée l’an passé auprès de ses personnels. Cette situation a ainsi conduit « la DSNA à annuler ou à lisser dans le temps des opérations d’investissements dont certaines s’avèrent pourtant extrêmement critiques ».
Au-delà de la modernisation des outils du contrôle en Polynésie française et dans l’océan indien, ainsi que la rénovation de locaux, la situation « la plus préoccupante concerne les opérations de modernisation de la chaîne radio, c’est-à-dire le système de communication qui sert à établir le contact entre les contrôleurs et les pilotes »… Le système utilisé dans les cntres en route (CRNA) depuis les années 1990 est « très vieillissant et sujet à des risques d’obsolescence. Aussi, son remplacement présente-t-il un caractère d’urgence majeure ».
Le déploiement du nouveau système a été décalé d’un an en 2026 pour le CRNA de Reims.
La DSNA ne dispose plus que de 3 ans de pièces de rechange pour assurer la maintenance des chaînes radio actuelles, soit « exactement le délai nécessaire pour achever le déploiement du nouveau système » – plus aucune marge de manoeuvre donc, « tout nouveau retard serait désormais susceptible d’entraîner des conséquences absolument gravissimes ».
Selon la DGAC, l’absence de financement en 2025 pour cette modernisation « impose un glissement calendaire qui augmente significativement le risque d’indisponibilité ou de défaillance de ces équipements, pouvant entraîner des restrictions de trafic, des retards en cascade et des dégradations du niveau de sécurité aboutissant à une fermeture de centre ». Ainsi, « si un CRNA devait fermer pou raison de sécurité, 30% des vols seulement pourraient être déportés sur les autres centres et les annulations de vols coûteraient environ 41 millions d’euros par jour aux compagnies aériennes, sans compter les coûts liés aux retards de 127 euros par minute ». De plus, en cas de scénario catastrophe – un centre en route perd son infrastructure radio – la fermeture s’étalera sur plusieurs mois en attendant l’installation du nouveau système. Les conséquences financières sur le secteur atteindraient alors au moins des centaines de millions d’euros.
Le directeur général de la DGAC a confirmé « donner désormais la priorité absolue au déploiement du nouveau système radio dans les CRNA » en sécurisant le calendrier.
La panne qui a paralysé Orly les 18 et 19 mai 2025 peut être considérée comme un précurseur. Les retards pourraient entraîner des remboursements aux compagnies aériennes et des pénalités. Ces retards de modernisation des outils du contrôle aérien « risques de fragiliser encore davantage la capacité de la DSNA à faire face à la croissance du trafic et de compromettre
ses chances d’améliorer la performance du contrôle aérien qui reste aujourd’hui encore notoirement médiocre par rapport à celle de ses homologues européens » – on est loin du discours de la DSNA dans une vidéo signée Enac, il y a deux ans, mettant en avant « une gestion du trafic performante, moderne et écoresponsable ».
Il en est de même dans la présentation du programme « DSNA 2030 »
Pour combler ce retard, la série de programmes d’investissement de la DSNA n’a cessé d’accumuler « déboires, délais et surcoûts financiers », certains étant délivrés si tardivement qu’ils sont déjà pratiquement dépassés, n’offrant pas les gains de performances attendus.
Un programme, avec un cahier des charges de 10.000 pages « excluant tout produit industriel existant », a abouti à un échec, avec un nouveau système commandé ensuite, cette fois pris sur étagère. Un autre système, devant être achevé en 2015, n’est toujours pas achevé après 10 ans et de considérables surcoûts. « Le coût total cumulé des programmes de modernisation du contrôle de la navigation aérienne atteint 2,4 milliards d’euros. Sur ce montant, 705,4 millions d’euros devraient encore rester à dépenser après le 31 décembre 2025 ».
Si la modernisation des grandes tours et centres d’approches de province est au programme, on ne sera pas surpris de constater la fermeture déjà effective ou à venir des tours d’aérodromes secondaires… Et l’on comprend mieux les nombreuses non-activité de services d’information en vol (SIV) ces derniers temps, dégradant le service du contrôle aérien dans
les basses couches, tout en faisant la promotion du service AFIS chez les gestionnaires de plates-formes… Les syndicats de contrôleurs constatent également un « manque criant de professeurs d’anglais« .
Mais aux dernières nouvelles, alors que les investissements financiers sont à la fois insuffisants et en retard, la DSNA envisage de céder des secteurs de contrôle en route. C’est une hypothèse présentée récemment au personnel du centre en route d’Aix (CRNA Sud-Est) et dont la décision pourrait résulter des résultats enregistrés l’été prochain en termes d’efficacité. Faute de pouvoir résorber les retards technologiques ou de formation de contrôleurs,
la DSNA envisagerait ainsi le transfert des secteurs D et Z (en rayures jaune et noir sur la carte ci-dessous) à un prestataire étranger (Italie ? Espagne ?).
Par le passé, ces deux secteurs ont été confiés à la France par l’OACI. Même s’il semble qu’aucun prestataire ne soit capable de relever un tel défi, les syndicats soulignent que ces deux secteurs (100.000 km2) génèrent 75 millions d’euros de redevances de route chaque année, sans doute les plus rentables, entre Corse, Sardaigne et Baléares – ou comment céder son espace aérien et perdre des rentrées d’argent… Les redevances de route sont calculées selon des règles internationales, en fonction de la distance parcourue, de la masse de l’avion et d’un taux unitaire national. En 2025, les redevances de route en métropole ont rapporté
1,74 milliard soit 65% des recettes de la DGAC. Un vol sur trois en Europe passe par la France (3 millions de vol par an).
On notera que des délégations de contrôle par des services étrangers existent sur certaines parties du ciel français. C’est le cas d’une partie de l’espace aérien au-dessus des Alpes, délégué au contrôle suisse depuis le début des années 2000. Chaque année, c’est environ 45,7 millions d’euros que la DGAC reverse à la Suisse en compensation de la fourniture
de ces services de contrôle, pour un espace aérien d’une superficie bien moindre que les secteurs D et Z. ♦♦♦
Photo © CC/LucasD (extrait), illustration USACcgt
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RapportSenat
DSNA 2030